Πώς φτιάχνουμε μια καλύτερη συμφωνία;
Άρθρο μου στο protagon
Άρθρο μου στο protagon
Ένα αίσθημα ανακούφισης υπάρχει στη χώρα ύστερα από την επίτευξη συμφωνίας στις Βρυξέλλες. Τα χειρότερα φαίνεται ότι πέρασαν. Τώρα ξεκινούν τα πολύ δύσκολα υπό εντελώς διαφορετικές κοινωνικές, πολιτικές και οικονομικές συνθήκες. Οι ευθύνες για τη σημερινή κατάσταση είναι προφανείς και πολυπρόσωπες. Στο σημείο που βρισκόμαστε, σημασία έχει να δούμε πώς μπορεί να διαμορφωθεί και να υλοποιηθεί μια συμφωνία με τρόπο αποτελεσματικό και ωφέλιμο για τη χώρα και τους πολίτες.
Από το κείμενο της συμφωνίας της Συνόδου Κορυφής προκύπτει ότι η Βουλή των Ελλήνων θα πρέπει μέχρι την Τετάρτη να νομοθετήσει επί συγκεκριμένων προαπαιτούμενων, προκειμένου το Eurogroup να ανάψει το πράσινο φως για να ξεκινήσουν οι διαπραγματεύσεις για το νέο πρόγραμμα.
Τι σημαίνει αυτό; Πολύ απλά, κείμενο συμφωνίας δεν υπάρχει ακόμα. Με βάση και το καταστατικό του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Στήριξης θα πρέπει να ξεκινήσουν διαπραγματεύσεις μεταξύ της Ελλάδας και της τριμερούς, δηλαδή Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, προκειμένου να καταλήξουν στο κείμενο των πολιτικών δεσμεύσεων/στόχων που θα συνοδεύει τη νέα δανειακή σύμβαση, κατά τα πρότυπα της προηγούμενης Κύριας Σύμβασης Χρηματοδοτικής Διευκόλυνσης (Master Financial Agreement).
Tα περιθώρια είναι όντως στενά. Θα πρέπει, όμως, η ελληνική κυβέρνηση, υπό οιαδήποτε σύνθεση, να κινηθεί άμεσα και με σχεδιασμό. Κι αυτό, γιατί η “συνταγή” του νέου προγράμματος είναι χρήσιμο να λαμβάνει υπόψη της τις αποτυχίες αλλά και τις αποτελεσματικές παρεμβάσεις των προηγούμενων προγραμμάτων έχοντας ένα κατά το δυνατόν προοδευτικό πρόσημο.
Τι μπορεί να κάνει επομένως η ελληνική κυβέρνηση το διάστημα που ακολουθεί; Πώς μπορεί να πετύχει μια καλύτερη και τεχνικά αρτιότερη συμφωνία;
Αξιοποίηση της προηγούμενης εμπειρίας.
Οι συζητήσεις δεν ξεκινάνε από το μηδέν. Είναι προφανές ότι σε αρκετά σημεία το νέο πρόγραμμα θα αποτελεί, ως προς τους δημοσιονομικούς και μεταρρυθμιστικούς στόχους, συνέχεια των προηγούμενων. Τα τελευταία 5 χρόνια διαμορφώθηκαν νέες και αξιοποιήθηκαν υπάρχουσες υποστηρικτικές δομές της εκτελεστικής εξουσίας που είχαν ενεργό ανάμειξη στην υλοποίηση των προγραμμάτων. Έλειψε βέβαια ο συντονισμός και η συστηματικότητα. Όμως, διαχρονική παρακολούθηση όλων των συνισταμένων των προγραμμάτων είχαν το Σώμα Οικονομικών Εμπειρογνωμόνων (ΣΟΕ), που υπάγεται στον Υπουργό Οικονομικών, οι Διευθύνσεις Παρακολούθησης των Προγραμμάτων και του Μεσοπροθέσμου του Υπουργείου Οικονομικών και άλλες Υπηρεσίες της Κεντρικής Διοίκησης. Η θεσμική μνήμη που υπάρχει στις Υπηρεσίες είναι απολύτως απαραίτητο να αξιοποιηθεί. Άλλωστε, εκείνες έχουν μια εμπεριστατωμένη καταγραφή των απόψεων των ελληνικών κυβερνήσεων και των δανειστών, όπως αυτές διαμορφωνόντουσαν με το πέρασμα του χρόνου και ύστερα από την ολοκλήρωση των γνωστών πλέον σε όλους μας αξιολογήσεων. Παράλληλα, ερευνητικά κέντρα όπως ο ΙΟΒΕ, ινστιτούτα, πανεπιστημιακοί φορείς κ.α. συνέβαλαν αυτά τα 5 χρόνια με μελέτες και προτάσεις. Η ελληνική πολιτεία έχει πλεον στα χέρια της επιστημονικά εργαλεία, έρευνες και ανθρώπινο δυναμικό που μπορεί άμεσα να συνδράμει στη διαμόρφωση των ελληνικών προτάσεων.
Οι συζητήσεις δεν ξεκινάνε από το μηδέν. Είναι προφανές ότι σε αρκετά σημεία το νέο πρόγραμμα θα αποτελεί, ως προς τους δημοσιονομικούς και μεταρρυθμιστικούς στόχους, συνέχεια των προηγούμενων. Τα τελευταία 5 χρόνια διαμορφώθηκαν νέες και αξιοποιήθηκαν υπάρχουσες υποστηρικτικές δομές της εκτελεστικής εξουσίας που είχαν ενεργό ανάμειξη στην υλοποίηση των προγραμμάτων. Έλειψε βέβαια ο συντονισμός και η συστηματικότητα. Όμως, διαχρονική παρακολούθηση όλων των συνισταμένων των προγραμμάτων είχαν το Σώμα Οικονομικών Εμπειρογνωμόνων (ΣΟΕ), που υπάγεται στον Υπουργό Οικονομικών, οι Διευθύνσεις Παρακολούθησης των Προγραμμάτων και του Μεσοπροθέσμου του Υπουργείου Οικονομικών και άλλες Υπηρεσίες της Κεντρικής Διοίκησης. Η θεσμική μνήμη που υπάρχει στις Υπηρεσίες είναι απολύτως απαραίτητο να αξιοποιηθεί. Άλλωστε, εκείνες έχουν μια εμπεριστατωμένη καταγραφή των απόψεων των ελληνικών κυβερνήσεων και των δανειστών, όπως αυτές διαμορφωνόντουσαν με το πέρασμα του χρόνου και ύστερα από την ολοκλήρωση των γνωστών πλέον σε όλους μας αξιολογήσεων. Παράλληλα, ερευνητικά κέντρα όπως ο ΙΟΒΕ, ινστιτούτα, πανεπιστημιακοί φορείς κ.α. συνέβαλαν αυτά τα 5 χρόνια με μελέτες και προτάσεις. Η ελληνική πολιτεία έχει πλεον στα χέρια της επιστημονικά εργαλεία, έρευνες και ανθρώπινο δυναμικό που μπορεί άμεσα να συνδράμει στη διαμόρφωση των ελληνικών προτάσεων.
Εθνικός διάλογος
Τα προηγούμενα χρόνια, λόγω κυρίως του πολωτικού κλίματος και του λαϊκισμού στη δημόσια σφαίρα, έλειψε ο ανοικτός και ψύχραιμος διάλογος για τα σημαντικά θέματα που απασχολούν την ελληνική κοινωνία. Ζητήματα, όπως το ασφαλιστικό, η παιδεία, οι πολιτικοί θεσμοί κ.ά ευτελίστηκαν και χρησιμοποιήθηκαν ως επίπλαστες διαχωριστικές “κόκκινες” γραμμές ενώ θα έπρεπε να είναι ζητήματα πάνω στα οποία διαμορφώνονται συναινετικές πολιτικές μακράς πνοής. Η κυβέρνηση μπορεί να ενεργοποιήσει άμεσα θεσμικές και άτυπες μόνιμες επιτροπές διαλόγου που είχαν διαμορφωθεί τα προηγούμενα χρόνια, στις οποίες θα συμμετέχουν η κυβέρνηση, τα κόμματα, θεσμικοί φορείς, τα πανεπιστήμια, η οργανωμένη κοινωνία των πολιτών κ.ά. Η βία των γεγονότων των τελευταίων μηνών μπορεί να οδηγήσει σε νέες συνθέσεις και σε ωρίμανση της δημόσιας σφαίρας μας.
Τα προηγούμενα χρόνια, λόγω κυρίως του πολωτικού κλίματος και του λαϊκισμού στη δημόσια σφαίρα, έλειψε ο ανοικτός και ψύχραιμος διάλογος για τα σημαντικά θέματα που απασχολούν την ελληνική κοινωνία. Ζητήματα, όπως το ασφαλιστικό, η παιδεία, οι πολιτικοί θεσμοί κ.ά ευτελίστηκαν και χρησιμοποιήθηκαν ως επίπλαστες διαχωριστικές “κόκκινες” γραμμές ενώ θα έπρεπε να είναι ζητήματα πάνω στα οποία διαμορφώνονται συναινετικές πολιτικές μακράς πνοής. Η κυβέρνηση μπορεί να ενεργοποιήσει άμεσα θεσμικές και άτυπες μόνιμες επιτροπές διαλόγου που είχαν διαμορφωθεί τα προηγούμενα χρόνια, στις οποίες θα συμμετέχουν η κυβέρνηση, τα κόμματα, θεσμικοί φορείς, τα πανεπιστήμια, η οργανωμένη κοινωνία των πολιτών κ.ά. Η βία των γεγονότων των τελευταίων μηνών μπορεί να οδηγήσει σε νέες συνθέσεις και σε ωρίμανση της δημόσιας σφαίρας μας.
Κι όταν αποκτήσουμε συμφωνία, πώς την υλοποιούμε;
Το επόμενο βήμα και ίσως καθοριστικότερο είναι η λειτουργία της κυβέρνησης και η υλοποίηση μιας συμφωνίας απαραίτητης για την επιβίωση και ανάπτυξη της χώρας. Ειδικά, τώρα, που μπορούν να διαμορφωθούν, έστω αναγκαστικά, συνθήκες διαλόγου, συνεργασίας και συνεννόησης, αυτές πρέπει να βρουν πρακτική εφαρμογή στη λειτουργία της κυβέρνησης, και χρήσιμο είναι να αξιοποιήσουμε την πείρα του πρόσφατου παρελθόντος. Ενδεικτικά, αναφέρω τα εξής:
Το επόμενο βήμα και ίσως καθοριστικότερο είναι η λειτουργία της κυβέρνησης και η υλοποίηση μιας συμφωνίας απαραίτητης για την επιβίωση και ανάπτυξη της χώρας. Ειδικά, τώρα, που μπορούν να διαμορφωθούν, έστω αναγκαστικά, συνθήκες διαλόγου, συνεργασίας και συνεννόησης, αυτές πρέπει να βρουν πρακτική εφαρμογή στη λειτουργία της κυβέρνησης, και χρήσιμο είναι να αξιοποιήσουμε την πείρα του πρόσφατου παρελθόντος. Ενδεικτικά, αναφέρω τα εξής:
1. Από τα “μνημονιακά” κείμενα των προηγούμενων ετών, την εμπειρία των διαπραγματεύσεων, από όσα έχουν δημοσιεύσει κατά καιρούς σε επίσημες εκθέσεις οι εταίροι και δανειστές μας, από τα κείμενα που προωθούνται προς ψήφιση τις επόμενες μέρες στη Βουλή αλλά και από το περίγραμμα του νέου προγράμματος, όπως αυτό ήδη διαμορφώνεται, υπάρχουν τρεις κατηγορίες Υπουργείων που σηκώνουν το βάρος της υλοποίησης μιας συμφωνίας:
α) Υπουργεία υψηλής έντασης: Είναι τα Υπουργεία που σηκώνουν το κυρίως βάρος διαρθρωτικών και δημοσιονομικών πολιτικών και είναι τα Υπουργεία Οικονομικών, Ανάπτυξης, Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης και Διοικητικής Μεταρρύθμισης (χρησιμοποιώ παλαιούς τίλους για να είναι εύληπτοι). Στα τέσσερα αυτά Υπουργεία, με προεξάρχον το Οικονομικών, χρειάζονται ηγεσίες με τεχνοπολιτικά χαρακτηριστικά, αφοσιωμένες στην υλοποίηση και συνεχή επικαιροποίηση του προγράμματος με παρεμβάσεις προοδευτικές και ανταποκρινόμενες στην πραγματικότητα, όπου και όταν αυτό χρειάζεται. Η συνεργασία των 4 αυτών Υπουργείων είναι προϋπόθεση sine qua nonγια την επιτυχία των πολιτικών που θα συμφωνηθούν αλλά και των εθνικών πολιτικών που θα εκπονηθούν αφού η σύμπλεξη των πολιτικών και των στόχων είναι υψηλή. Επομένως, η όποια νέα σύνθεση της κυβέρνησης θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις ως άνω παραμέτρους.
β) Υπουργεία μέτριας έντασης: Όπως τα Υπουργεία Περιβάλλοντος και Ενέργειας, Δικαιοσύνης, Υγείας, Παιδείας και Εσωτερικών, όπου και εκεί υπάρχουν και θα υπάρχουν συγκεκριμένες δεσμεύσεις και προκλήσεις αλλά προσφέρονται περισσότερο για αμιγώς πολιτικές επιλογές, μέσα όμως σε ένα συμπεφωνημένο πλαίσιο βασικών πολιτικών κατευθύνσεων. Και αυτά τα Υπουργεία συμπλέκονται ως προς αρκετούς στόχους με τα Υπουργεία υψηλής έντασης.
γ) Υπουργεία χαμηλής έντασης: Στην κατηγορία αυτή περιλαμβάνονται τα λοιπά Υπουργεία που χωρίς να μειώνεται η σημαντική τους αποστολή δεν έχουν την ίδια συνεισφορά/ευθύνη στην υλοποίηση του προγράμματος.
2. Κομβικό ρόλο στην υλοποίηση του κυβερνητικού έργου, που πλέον θα επικαθορίζεται από το νέο πρόγραμμα, έχουν δύο Γενικές Γραμματείες. Η Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης και η Γενική Γραμματεία Παρακολούθησης και Συντονισμού του Κυβερνητικού Έργου. Φυσικά, καθοριστικό ρόλο έχει και η Γενική Γραμματεία Πρωθυπουργού, η οποία όμως και λόγω της ιδιάζουσας μορφής της (ουσιαστικά αποτελεί το Γραφείο Πρωθυπουργού) δεν θα μας απασχολήσει στο παρόν άρθρο.
α) Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης (ΓΓΚ): Η εμπειρία των τελευταίων ετών καταδεικνύει την αναγκαιότητα ενίσχυσης της ΓΓΚ. Η ΓΓΚ οφείλει πλεον να: α) αναλάβει σε συνεργασία με το Υπουργείο Οικονομικών τον κεντρικό έλεγχο των νομοθετημάτων που έρχονται στη Βουλή και δη των εφαρμοστικών πολυνομοσχεδίων που έρχονται προς ψήφιση, β) να ελέγχει υπουργικές και βουλευτικές τροπολογίες που έρχονται στη Βουλή και πολλές φορές δεν τελούν σε γνώση των αρμοδίων ή συναρμοδίων Υπουργών και οδηγούν σε πελατειακές πρακτικές καθώς και τις προς δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβέρνησης αποφάσεις, ιδίως εκείνες που έχουν αυξημένο δημοσιονομικό ενδιαφέρον γ) να έχει ενεργότερο ρόλο στην κατάρτιση των νομοθετημάτων που έρχονται προς επεξεργασία στην Κεντρική Νομοπαρασκευαστική Επιτροπή και να συστηματοποιήσει τις διαδικασίες προκειμένουν να μην υπάρχουν καθυστερήσεις αλλά και τα νομοθετήματα να υπακούουν στις αρχές της καλής νομοθέτησης δ) να δώσει βάρος στην Κωδικοποίηση της Νομοθεσίας και δη των εφαρμοστικών “μνημονιακών” νόμων της τελευταίας πενταετίας και όσων ψηφισθούν την επόμενη τριετία. Οι παρεμβάσεις που έχουν γίνει είναι μεγάλες σε πλήθος νόμων και η κωδικοποίηση αποτελεί προϋπόθεση καλύτερης λειτουργίας της διοίκησης, του νομοθέτη, στοιχείο της ποιότητας της δημοκρατίας μας, εχέγγυο διαφάνειας
Η ΓΓΚ πρέπει να είναι το νομικό αυστηρό χέρι του Πρωθυπουργού στη Βουλή και στα Υπουργεία
β) Γενική Γραμματεία Παρακολούθησης και Συντονισμού του Κυβερνητικού Έργου (ΓΓΣ).
Από τη σύστασή της η ΓΓΣ περιορίστηκε σε ένα διακοσμητικό ρόλο αφού οι αλλεπάληλες προσπάθειες δημιουργίας πολιτικών και τεχνικών συνθηκών παρακολούθησης και συντονισμού του κυβερνητικού έργου, έπεσαν στο κενό είτε λόγω ελλιπούς προετοιμασίας είτε λόγω απροθυμίας Υπουργών και άλλων υπηρεσιακών παραγόντων να ενισχύσουν τη διαδικασία αυτή. Το κυβερνητικό, όμως, έργο είναι πλέον τεράστιο και οι ευθύνες πολλές. Όσα κόμματα στηρίξουν την κυβέρνηση θα ήταν χρήσιμο να συμφωνήσουν στη στελέχωση της ΓΓΣ με ικανό προσωπικό, με ή χωρίς κομματικές αναφορές, που α) θα επισημαίνουν καθυστερήσεις και αβελτηρίες, β) θα προλαμβάνουν εμπλοκές και δυσάρεστες καταστάσεις, που λογικό είναι να εμφανιστούν σε συνεργατικά σχήματα γ) θα είναι σε άμεση συνεργασία με τον Γενικό Γραμματέα που θα τυγχάνει ευρείας αποδοχής. Η ΓΓΣ θα πρέπει να είναι η ελληνική Task Force που με ικανό προσωπικό θα μπορεί να συμβάλει στην καλύτερη λειτουργία της κυβέρνησης. Σημαντική είναι και η συνεργασία με το Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης. Θα απαιτηθεί πολύς χρόνος αλλά η αρχή πρέπει να γίνει.
Από τη σύστασή της η ΓΓΣ περιορίστηκε σε ένα διακοσμητικό ρόλο αφού οι αλλεπάληλες προσπάθειες δημιουργίας πολιτικών και τεχνικών συνθηκών παρακολούθησης και συντονισμού του κυβερνητικού έργου, έπεσαν στο κενό είτε λόγω ελλιπούς προετοιμασίας είτε λόγω απροθυμίας Υπουργών και άλλων υπηρεσιακών παραγόντων να ενισχύσουν τη διαδικασία αυτή. Το κυβερνητικό, όμως, έργο είναι πλέον τεράστιο και οι ευθύνες πολλές. Όσα κόμματα στηρίξουν την κυβέρνηση θα ήταν χρήσιμο να συμφωνήσουν στη στελέχωση της ΓΓΣ με ικανό προσωπικό, με ή χωρίς κομματικές αναφορές, που α) θα επισημαίνουν καθυστερήσεις και αβελτηρίες, β) θα προλαμβάνουν εμπλοκές και δυσάρεστες καταστάσεις, που λογικό είναι να εμφανιστούν σε συνεργατικά σχήματα γ) θα είναι σε άμεση συνεργασία με τον Γενικό Γραμματέα που θα τυγχάνει ευρείας αποδοχής. Η ΓΓΣ θα πρέπει να είναι η ελληνική Task Force που με ικανό προσωπικό θα μπορεί να συμβάλει στην καλύτερη λειτουργία της κυβέρνησης. Σημαντική είναι και η συνεργασία με το Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης. Θα απαιτηθεί πολύς χρόνος αλλά η αρχή πρέπει να γίνει.
3. Τέλος, όπως σημειώνεται και πιο πάνω, η ελληνική κυβέρνηση πρέπει να δημιουργήσει σταθερούς διαύλους επικοινωνίας και συνεργασίας με το ΣΟΕ, τον ΙΟΒΕ, το ΚΕΠΠΕ, τα Πανεπιστήμια, το ΣΕΒ, το ΙΝΕ της ΓΣΕΕ , άλλους φορείς, καθώς και με ερευνητικά ιντιστούτα του εξωτερικού που έχουν ασχοληθεί εκτενώς με την ελληνική υπόθεση, προκειμένου να μπορεί να έχει την απαραίτητη επιστημονική υποστήριξη στη διαμόρφωση των θέσεών της κατά την πορεία υλοποίησης του προγράμματος.
Η έρευνα και η επιστήμη μπορεί και πρέπει να είναι στην υπηρεσία της Διοίκησης, πολλώ δε μάλλον όταν από τις αποφάσεις που λαμβάνονται επηρεάζονται οι ζωές οι δικές μας και των επόμενων γενεών.
4. Στις κυβερνήσεις συνεργασίας που είχαμε από το Νοέμβριο του 2011 μέχρι και σήμερα διαμορφώθηκε μια κουλτούρα συνεργασίας που πολλές φορές, όμως, εξαντλείτο στην αναγκαιότητα ψήφισης συγκεκριμένων νόμων προκειμένου να εξασφαλίσει η χώρα την απαραίτητα χρηματοδότηση. Πολλές φορές, υπουργοί και αρχηγοί κομμάτων δεχόντουσαν τρομερές πιέσεις από βουλευτές για συγκεκριμένες νομοθετικές ρυθμίσεις, άλλες φορές προς βελτίωση αυτών και άλλες φορές προς εξυπηρέτηση πελατειακών συμφερόντων. Οι εύθραυστες κοινοβουλευτικές πλειοψηφίες οδηγούσαν πολλές φορές σε υποχωρήσεις. Αυτή τη στιγμή, φαίνεται ότι η Κυβέρνηση θα τύχει μιας ευρύτερης των 151 βουλευτών πλειοψηφίας. Το γεγονός αυτό πρέπει να αντιμετωπισθεί ως ευκαιρία για το πολιτικό σύστημα να δημιουργήσει νέες συνθήκες διαλόγου και συνεργασίας. Θεσμικές και άτυπες. Κρίσιμες, όμως, για την αλλαγή ατμόσφαιρας αλλά και την αποτελεσματική υλοποίηση κυβερνητικών πολιτικών. Η μηχανική της δημοκρατίας σε συνδυασμό με την ευρηματικότητα που πολλές φορές μας διακρίνει, μπορεί να δημιουργήσει μηχανισμούς συνεννόησης που θα λειτουργήσουν προς όφελος όλων μας. Οι πολιτικές απόψεις σίγουρα θα είναι διακριτές. Δεν ενδιαφέρει όμως η ομογενοποίηση. Ενδιαφέρει η αλλαγή ατμόσφαιρας, η ανάπτυξη κλίματος εμπιστοσύνης στους θεσμούς και κυρίως μεταξύ μας.
Ο Νίκος Θέμελης είχε κάποτε πει: “Μια κοινωνία και μια πολιτεία μπορούν να είναι επιτυχημένες όταν επικαιροποιούν το παρελθόν και δίνουν ιστορικό βάθος στο παρόν”.
Έχουμε τις δυνατότητες να το καταφέρουμε. Ας το κάνουμε.
Ο Θανάσης Κοντογεώργης είναι δικηγόρος, διετέλεσε νομικός σύμβουλος των Υπουργών Οικονομικών κ.κ. Στουρνάρα και Χαρδούβελη.
